英国“无烟一代”来了

当地时间4月21日，英国议会两院通过了《烟草与电子烟法案》，送交国王御准。这一被卫生大臣韦斯·斯特里廷称为“一代人以来最重要的公共卫生干预”的法案，标志着英国的公共卫生治理进入了一个前所未有的实验阶段。不过，除了一些禁烟区的加码措施之外，法案核心内容其实“简单且粗暴”：任何在2009年及以后出生的人，在英国境内将终身无法合法购买香烟。

这项政策采用的是一种“滚动式”的年龄限制，即合法购烟年龄每年增加一岁，理论上将使尼古丁在这一代人及其后代的生命周期中彻底绝迹，实际上折射出脱欧后英国在医疗体系崩溃边缘的自救、本土烟草工业的黄昏，并引发一场关于个体自由边界的深刻辩论。

4月23日，英国伦敦东部一处公交站外的禁止吸烟标识。本文图/视觉中国

医疗重负与产业黄昏

英国政府推行“终身禁烟令”，首要动因在于国民医疗服务体系（NHS）正处于崩溃边缘。长期以来，吸烟被认为是英国可预防性死亡的首要诱因。根据英国卫生部门的最新统计，吸烟每年直接导致约8万名英国人死亡。从更广泛的临床数据来看，每分钟就有一人因吸烟相关疾病入院，每小时就有100次全科医生预约是由吸烟引起的。这种高频次的医疗资源占用，在NHS面临巨大资金缺口和患者排队时间过长的背景下，已成为政府无法承受的沉重负担。

英国财政部与医疗部门的联合评估显示，吸烟每年给NHS带来的直接医疗支出约为30亿英镑（约合人民币278亿元）。由此产生的社会经济总损失，包括因病早逝导致的劳动力丧失和生产力下降，则超过20亿英镑。对于英国工党和保守党而言，通过行政手段切断新增烟民的来源，是缓解NHS长期压力最有效也最廉价的“预防医学”手段。斯特里廷在议会辩论中公开表示，预防性改革是让NHS在未来能够持续运行的关键，只有让后代免于对尼古丁的成瘾，才能从根本上降低未来几十年的慢性病发生率。

与此同时，电子烟对年轻人的致命吸引力也促使监管者痛下决心。虽然英国曾一度支持电子烟作为成年烟民的减害替代品，并认为其危害比传统卷烟低95％，但市场的实际走向却令监管者措手不及。英国在2020年已经禁止在传统卷烟中添加任何口味，但大量电子烟品牌利用薄荷、西瓜、泡泡糖等口味，以及色彩斑斓、酷似文具的包装，精准吸引了大量从未吸烟的青少年。官方数据显示，约有5.5％的青少年正在规律使用电子烟。这种尼古丁成瘾的早期化趋势，迫使政府在法案中加入严苛条款，限制电子烟口味和展示方式。

4月23日，伦敦牛津街一家商店内在售的电子烟产品。

2016年，帝国烟草集团关闭了其位于诺丁汉的Horizon工厂，标志着英格兰最后一家大型卷烟生产中心的消失。曾经支撑几代人就业的英国烟草工业，如今已成遗迹，英国烟草的生产线早已转移至劳动力成本更低的东欧国家。而脱欧后的贸易壁垒，则进一步削弱了烟草贸易对英国经济的贡献。根据《欧盟—英国贸易与合作协定》（TCA）实施后的统计，英国在农产品和制造领域的出口受到非关税壁垒的严重干扰，整体出口额在2021至2023年间下降了27％。烟草产品作为受管制的特殊商品，其跨国供应链的重构成本显著增加。

在税收层面，尽管英国政府不断提高烟草税率，将卷烟税上调39％，手卷烟上调76％，但这种“以税促禁”的行为并未带来收入增长，反而陷入经济学上“拉弗曲线”的下行区间。英国完税卷烟年销量从2021年的236亿支下降到132亿支，近乎腰斩，烟草消费税总收入则从104亿英镑降至84亿英镑。当前，英国一包19支的普通香烟售价已经涨到15英镑（约合140元人民币）以上，在日益高涨的通胀压力和严苛的禁烟环境下，即便是老烟枪也要思量是否要放弃这个爱好。

既然烟草工业已无法提供稳定的税收和就业，政治家们在推行禁令时，所面临的行业压力已降至数十年来的最低点。但英国研究机构经济事务研究院（IEA）报告也指出，英国合法烟草销量的崩塌，并非完全因为国民戒烟成功，很大程度上也是因为大量消费转向了非法市场。尽管英国税务与海关总署声称烟草税缺口有所缩小，但民间研究认为官方估算极具误导性，未统计发现的大量非法产品。

不许吸烟但可以抽大麻

一些评论认为，英国在禁止香烟的同时，却在放任甚至鼓励大麻的使用。这种“不让抽烟但可以抽大麻”的说法，往往是将英国的公共卫生逻辑与北美部分地区的做法混为一谈。事实上，通过对比英国与美加等地的最新统计数据及法律架构，可以发现英国的药物管控图景依然十分严苛。

事实上，英国青少年的传统卷烟吸食率已降至历史最低水平。2024年的官方调查显示，在16至24岁的英国年轻人中，经常吸烟的比例仅为8.1％，这比十年前的25％有了断崖式的下跌。这种下降在发达国家中是极为罕见的。可以说，英国政府的这次举措，是在传统卷烟即将自然消亡的窗口期，通过法律手段彻底封死其复萌的可能性。

4月20日，人群聚集在伦敦海德公园参加“4·20大麻节”。

而在大麻管控方面，英国与加拿大及美国多数州有着本质区别。在英国，大麻仍被明确归类为“B类受管制药物”。根据《滥用药物法案》，非法持有大麻最高可判处5年监禁，而非法生产或销售最高可判处14年监禁。英国政府不仅没有合法化娱乐性大麻的计划，反而近年来加大了对包括大麻在内的毒品供应网络的打击力度。自2024年下半年以来，英国警方通过专项行动切断了数百条毒品供应线，逮捕了大量犯罪嫌疑人。

2024年的官方数据显示，英国16至24岁年轻群体的大麻年度使用率约为13.8％，高于香烟使用率。但在实行大麻全面合法化的加拿大，同年龄段的大麻使用率高达43％至48％。此外，英国约80％的年轻药物使用者表现为极低频次的“偶尔使用”，而在北美，大麻重度依赖者的比例显著更高，其中超过20％的年轻人为“每日使用”。英国民众对大麻的态度也较为保守。民意调查显示，尽管年轻人观点较倾向于开放，但整体上社会对维持大麻的刑事化仍有显著共识。

因此，所谓“放任大麻”并不符合英国的现实情况。尽管首相更迭频繁，但英国政府在这一问题上的逻辑非常连贯：无论是烟草、电子烟还是大麻，只要是具备成瘾性且可能对长期公共卫生造成负担的物质，都属于严格管控或逐步淘汰的目标。这种从严治理的态度，与北美追求“合法化以降低社会成本”的逻辑截然不同。

从“吸烟社交化”到“吸烟边缘化”

这项“无烟世代”法案在威斯敏斯特宫的通过，标志着英国公共卫生哲学的一次重大跃迁。围绕着法案的集体辩论，则触及现代民主社会的核心矛盾：一个个体是否有权在充分知情的情况下，自由地选择一种长期有害的行为？

关于禁烟的哲学基础，通常回溯到英国哲学家约翰·密尔的“伤害原则”。密尔认为，只有为了防止对他人的伤害，权力才被允许违背文明社会成员的意愿而行使。在这一框架下，英国2007年的室内公共场所禁烟令是逻辑自洽的，因为二手烟对他人的健康权构成了直接侵犯。然而，“终身禁烟令”试图禁止成年人在私下场合购买和消费烟草，对自由主义的信徒而言，这确实有步入“硬家长主义”范畴之嫌。

不过，禁烟支持者认为，尼古丁的强致瘾性已经剥夺了个体真正的“自由意志”。如果一个人从青少年时期就开始被化学物质操控，其后的消费行为就并非自由选择，而是病理性成瘾。此外，吸烟的“外部性”不仅限于二手烟雾，在免费公立医疗下还包括对NHS造成的沉重医疗成本。每一个因吸烟致癌的患者，都在占用本可以用于治疗其他疾病的公共资源，这构成了对他人间接但实质性的伤害。

在英国政坛内部，这一政策也引发剧烈撕裂。虽然这项政策是苏纳克任期未竟的遗产，但在保守党右翼看来，禁烟令被视为对核心价值观的挑战。前首相特拉斯抨击该政策是“保姆国家”的典型特征，认为这违背了保守派信奉的有限政府原则。鲍里斯·约翰逊甚至用“绝对疯狂”来形容这一禁令，认为这是对成年人智力和权利的侮辱。而法拉奇领导的改革党则将此议题视为攻击建制派的利器，认为这种基于出生日期的歧视性立法在执行层面会是一场灾难，并将进一步催生地下交易。

此外，新西兰的失败先例也为英国提出警示。新西兰工党政府曾是“世代禁烟令”模式的首创者，但在2023年政权更迭后，新上台的国家党联盟政府迅速废除了该政策。新西兰废除政策的理由极其现实：为了实现政府的减税承诺，需要保留烟草税收作为财政缓冲。这给英国敲响了警钟：一旦禁烟令导致的财政缺口无法通过医疗支出的下降来填补，当政党轮替时，政治上的反复极有可能发生。

英国通过的“终身禁烟令”本质上是国家权力对代际契约的一次重写。这项法案并非凭空产生，而是英国长达30年、步步为营的控烟进程的自然终点。从1998年工党政府发布《吸烟致命》白皮书，到2007年室内禁烟、2016年强制推行平装化烟盒、2020年禁售口味卷烟，英国实际上已完成了从“吸烟社交化”到“吸烟边缘化”的社会转变。在传统管控手段边际效应递减的背景下，“滚动式”禁售年龄的终极手段推出了。

英国政府试图在不触动存量成人权利的前提下，完成对未来人口行为模式的改造。这种治理逻辑的成功取决于两个核心变量：非法黑市是否可控，以及医疗支出的节省是否能跑赢税收的流失。对于当前的英国而言，这似乎是NHS在维持全民免费医疗理想与现实资源匮乏之间所能做出的最决绝的一次赌博。

发于总第1234期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：

英国“世代禁烟令”背后

作者：曲蕃夫

编辑：徐方清